El Salvador als erstes Land mit Bitcoin als Landeswährung

Am Samstag, 5. Juni 2021 gab der Präsident von El Salvador, Nayib Bukele, bekannt, dass er eine Gesetzesvorlage ins Parlament schicken will, mit der Bitcoin zum gesetzlichen Zahlungsmittel erklärt wird. Bereits am Dienstag, 8. Juni 2021 wurde der Vorschlag vom Parlament El Salvadors mit 84 zu 62 Stimmen angenommen. Binnen 90 Tagen soll Bitcoin neben dem U.S. Dollar zum gesetzlichen Zahlungsmittel El Salvadors erhoben werden. Ist das wirklich “One Small Step for Bitcoin, One Giant Leap for Mankind”, so der Titel des Auftritts von Jack Mallers an der Bitcoin Conference in Miami, in deren Rahmen die Idee präsentiert wurde. Oder eine blosse Chimäre?

Jack Mallers, “One Small Step for Bitcoin, One Giant Leap for Mankind”, Bitcoin Conference 2021 in Miami

Was für Bitcoin als Landeswährung spricht

Gerade von der jüngeren Generation, welche in der Bitcoin-Sphäre stark vertreten sein dürfte, ist die Gefahr, welche von der präzedenzlosen Geldmengenausweitung und Monetarisierung von Schulden durch die Zentralbanken ausgeht, sehr wohl bewusst. Dass die drohende Inflation nur vorübergehender Natur oder gar etwas Positives sein soll, dürfte der Generation Z schwer zu vermitteln sein, wenn sie sich über beide Ohren verschulden muss, um eine College-Ausbildung zu leisten. Dasselbe gilt für die Generation Y, welche keine Aussichten hat, ohne unvernünftige Risiken Ersparnisse zu bilden oder ein Eigenheim zu erwerben. Die jüngeren Generationen scheinen von der akkommodierenden Politik der Zentralbanken kaum zu profitieren.

Dies ist auf den Cantillon-Effekt zurückzuführen, benannt nach dem Ökonomen Richard Cantillon (1680-1734). Dieser hat bereits früh beobachtet, dass sich eine Erhöhung der Geldmenge nicht gleichmässig auf alle Bereiche einer Volkswirtschaft verteilt, sondern manche Kreise (Banken, staatsnahe Firmen, politisch begünstigte Gruppen) zuerst profitieren, während andere später oder gar nicht in Genuss der Vorteile der Gelder kommen oder infolge der wegen der Kreditschöpfung gestiegenen Inflation gar den Preis dafür zahlen müssen.

“Inflation is not distrubuted equally.”

Jack Mallers

Ob Inflation, gar Hyperinflation oder Stagflation droht, die Inflation vorübergehend ist oder doch eher Deflation droht, ist Gegenstand laufender hitziger Diskussionen. Anzumerken ist, dass auch gestandene Ökonomen den Paradigmenwechsel bei den Zentralbanken mit Sorge beobachten und die laufende Dekade durch Inflation geprägt sein könnte. So warnte ein Analystenteam der Deutschen Bank kürzlich:

“US macro policy and, indeed, the very role of government in the economy, is undergoing its biggest shift in direction in 40 years. In turn we are concerned that it will bring about uncomfortable levels of inflation.”

David Folkerts-Landau, Peter Hooper, Jim Reid: What’s in the tails?, Inflation: The defining macro story of this decade, Deutsche Bank Research, 7. Juni 2021

Die expansive Geldpolitik der Zentralbanken betrifft allerdings nicht nur die Jugend Europas und der USA oder die Kunden der Deutschen Bank, sondern noch viel mehr die zahlreichen Entwicklungs- und Schwellenländer, welche ihre Währungen eng an den U.S. Dollar oder den Euro gekoppelt haben, oder – wie El Salvador – ihre eigenen Währung ganz zugunsten einer ausländischen Devise aufgegeben haben. Sie haben keine Möglichkeit wirtschaftliche Verwerfungen über die eigene Notenbank abzufedern, sondern sind der Politik der grossen Zentralbanken und des International Monetary Fund (IMF) auf Gedeih und Verderb ausgeliefert.

Präsident Bukele rückte bei seinem Vorschlag denn auch die für sein Land als schädlich betrachtete Politik der Zentralbanken in den Vordergrund:

“Central banks are increasingly taking actions that may cause harm to the economic stability of El Salvador.”

“That in order to mitigate the negative impact from central banks, it becomes necessary to authorize the circulation of a digital currency with a supply that cannot be controlled by any central bank and is only altered in accord with objective and calculable criteria.”

Vom Präsidenten El Salvadors an der Bitcoin Conference 2021 in Miami präsentierte Gesetzesvorlage

Daneben sprechen auch einige praktische Gründe für die Einführung einer Kryptowährung in einem Land wie El Salvador.

Erstens verfügen ca. 70% der Salvadorianer über kein Bankkonto und könnten sich angesichts der anfallenden Gebühren wohl auch dann keines leisten, wenn die bürokratischen Zugangshürden reduziert würden. Wenn der physische Nachschub von U.S. Dollar – der faktisch einzigen Landeswährung – aus irgendeinem Grund ausbleiben sollte, würde somit über Nacht das halbe Land ohne Zahlungsmittel dastehen. Zudem kann es auch in den besten Zeiten in einem unsicheren Land recht schwierig sein, ein Filialnetz von Banken zu errichten oder schon nur die Bankomaten in abgelegenen Gebieten regelmässig zu befüllen.

Angesichts der Geldmengenausweitung der U.S.-amerikanischen Notenbank Federal Reserve und der Monetarisierung der Staatsschulden kann eine Geldentwertung des U.S. Dollars zweitens nicht gänzlich ausgeschlossen werden, was die vom U.S. Dollar abhängige Wirtschaft El Salvadors hart treffen würde. Die Bevölkerung hätte mit den bekannten Folgen des Kaufkraftsverlustes zu kämpfen. Auch für den Staat wäre eine hohe Inflation nicht unbedingt vorteilhaft. Bekannt ist der sog. Tanzi Effekt, der Umstand, dass bei einer sehr hohen Inflation oder einer Hyperinflation die (realen) Steuereinnahmen des Staates wegbrechen. Die Rückzahlung der bestehenden Schulden in U.S. Dollar würde zwar erleichtert, wenn die amerikanische Währung stark an Wert verlieren sollte. Das Staatsbudgets El Salvadors würde im Grossen und Ganzen aber gleichwohl aus dem Gleichgewicht gebracht und die Aufnahme von unter Umständen dringend neuen Krediten dadurch erschwert.

Drittens ist El Salvador stark von Überweisungen von im Ausland lebenden Staatsbürgern abhängig – sie machen rund 22% des Bruttosozialproduktes aus. Die Überweisungen kosten bis zu 50% des überwiesenen Betrags, was für eine Bevölkerung an der Armutsgrenze eine grosse Belastung darstellt.

Bitcoin hat demgegenüber den Vorteil, dass keine zentrale Kontrolle besteht, die Geldmenge nicht durch Insider kontrolliert werden kann und einem vorab definierten Zuwachs unterliegt, keine Zugangsbeschränkungen bestehen und Transaktionen weltweit relativ günstig abgewickelt werden können. Insbesondere scheint “Mobile Money” (Geld, das über Mobiltelefon überwiesen wird) in Entwicklungs- und eine grosse Akzeptanz zu bestehen, so dass die Einführung von Digitalgeld, das kein Bankkonto erfordert, mit keinen grösseren Schwierigkeiten bezüglich der technischen Machbarkeit konfrontiert sein sollte.

Ist Bitcoin als Landeswährung legal?

Bei aller Begeisterung für Finanzinnovationen ist nicht zu vergessen, dass es zwei verschiedene Dinge sind, ob ein Land den Gebrauch von Kryptowährungen zulässt, oder ob es eine solche zur Landeswährung erhebt. Die Verfassung El Salvadors bestimmt in Art. 111 dazu klar, dass die Befugnis der Währungsausgabe bei der Zentralbank liegt und entweder direkt oder über ein öffentliches Institut erfolgt, wobei bei der Währungspolitik die Interessen der Volkswirtschaft zu wahren sind.

Art. 111.- El poder de emisión de especies monetarias corresponde exclusivamente al Estado, el cual podrá ejercerlo directamente o por medio de un instituto emisor de carácter público. El régimen monetario, bancario y crediticio será regulado por la ley.

El Estado deberá orientar la política monetaria con el fin de promover y mantener las condiciones más favorables para el desarrollo ordenado de la economía nacional.

Verfassung von El Salvador

Bitcoin ist aus verfassungsrechtlicher Sicht insofern problematisch, als infolge der dezentralen Struktur niemand weiss, wer die Einhaltung der Regeln kontrolliert, wer diese Regeln überhaupt gemacht hat und ob diese Regeln in der Praxis auch tatsächlich funktionieren können. Allerdings: dieser Vorwurf kann letztendlich jeder Fiat-Währung gemacht werden. Indem El Salvador die eigene Währung de facto zugunsten des Dollars aufgegeben hat, ist das Land so oder so fremden Entscheidungen ausgeliefert. Ob das nun die amerikanische Zentralbank ist oder die Bitcoin-Community ist, macht hinsichtlich der Einflussmöglichkeiten eines kleinen Entwicklungslandes kaum einen grossen Unterschied.

Gewichtiger ist das Problem, dem sich Bitcoin gegenübersieht, wenn es nicht gelingt, das Image einer Währung der Kriminellen abzuschütteln. Immer wieder macht Bitcoin Schlagzeilen, weil neuerdings Lösegeldzahlungen nicht mehr mit Säcken von Bargeld getätigt werden, sondern in Form von Bitcoin-Transfers. Werden Bitcoin-Wallets im Rahmen von Schlägen gegen die organisierte Kriminalität beschlagnahmt, kann der Zugangscode von den Strafverfolgungsbehörden meist nicht geknackt werden. Demgegenüber können Banktransfers ohne weiteres blockiert werden und Bankkonten eingefroren werden, wenn der Verdacht auf illegale Transaktionen besteht. Man kann zwar einwenden, dass Mafiosi und Yakuza stets zu helfen wussten und für Geldwäscherei und kriminelle Zahlungen weder auf Banken noch auf Bargeld oder Bitcoin angewiesen sind. Dieses Argument hat jedoch auch nicht gewirkt, als es dem Bankgeheimnis an den Kragen ging und Bargeldtransaktionen massiv erschwert wurden.

Allenfalls liesse sich das Problem technisch lösen, indem zwar nicht die Bitcoin-Transfers kontrolliert werden, jedoch die Wallets reguliert werden, welche dafür verwendet werden – analog zur Geldwäscherei-Gesetzgebung, bei der ja auch auf die Banken abgestellt wird. Hier liegt die Gefahr dann eher darin, dass die Wirtschaft durch minutiöse Überwachung stranguliert wird.

Sollte sich Bitcoin etablieren können, könnte dies allerdings auch einen Paradigmenwechsel in der Strafverfolgung einleiten, bei dem der Fokus vermehrt auf die Beschlagnahmung von Drogen statt von Drogengeldern und das Aufdecken von Scheinfirmen statt auf das Ausfüllen von Formularen richten würde.

Schliesslich besteht auch die Befürchtung, dass der IMF El Salvador den Kredithahn abdrehen könnte. Auf welcher rechtlichen Basis dies geschehen würde, ist unklar. Man kann allerdings annehmen, dass der IMF sich in seinen Bestrebungen eines “Neuen Bretton Woods” behindert fühlen könnte, vor allem wenn die Idee einer auf den Sonderziehungsrechten basierenden Central Bank Digital Currency weiterverfolgt würde. Andererseits bleibt der Dollar ja eine Landeswährung El Salvadors und muss von der salvadorianischen Regierung weiterhin gehalten werden, um ihren internationalen Schuldverpflichtungen nachzukommen.

Aber: Bitcoin ist (noch) kein Geld!

Ein oft ins Feld geführter Einwand ist, dass Bitcoin kein Geld ist. Geld muss nach gängiger Auffassung grundsätzlich drei Funktionen erfüllen:

  • Tauschmittelfunktion: Geld dient in erster Linie als Zahlungsmittel, was wiederum voraussetzt, dass es allgemein akzeptiert wird. Digitalwährungen – egal ob Bitcoin oder Debitkarten – haben her den erheblichen Nachteil, dass sie erheblich mehr Infrastruktur (Mobiltelefon, Stromversorgung, Internet) erfordern als Bargeld. Ob es möglich ist, die fehlende Akzeptanz als Zahlungsmittel zu überwinden, indem man Bitcoin zum gesetzlichen Zahlungsmittel erhebt, wird die Zukunft weisen. Bedeutsam sind hier Netzwerkeffekte. Je verbreiteter die Möglichkeit ist, mit Bitcoin zu bezahlen, desto eher kommt entwickelt sich Bitcoin zu richtigem Geld. Mindestens bezüglich der breiten geographischen Streuung hat Bitcoin allerdings ein beträchtliches Potential.
  • Recheneinheit: Eine volkswirtschaftlich wichtige Funktion von Geld ist, die Vergleichbarkeit von Preisen für Waren und Dienstleistungen zu gewährleisten. Einerseits dient dies der Preisstabilität – Preise werden psychologisch verankert – andererseits der effizienten Allokation von Ressourcen – Geld wird dort verwendet, wo das Preis-Leistungsverhältnis am besten ist und steigende Preise signalisieren Nachfrage. Allerdings spricht nichts dagegen, dass Bitcoin diese Funktion übernimmt, sobald dessen Wertschwankungen abnehmen. Bitcoin ist derzeit in beide Richtungen instabil – der Bitcoin-Preis in U.S. Dollar hat sich zwischen März 2020 und April 2021 fast verzehnfacht, nur um sich zwischen April und Juni 2021 wieder zu halbieren. Der U.S. Dollar (oder eine andere traditionelle Währung) als Parallelwährung dürfte die Funktion einer Recheneinheit noch für einige Zeit beibehalten.
  • Wertspeicher: Bleibt die Kaufkraft von Geld nicht erhalten, bedeutet das über kurz oder lang das Ende einer Währung und in der Regel eine wirtschaftliche sowie politische Katastrophe. Offensichtlich ist das im Falle einer Hyperinflation, einer sehr hohen Inflation oder extremen Negativzinsen, durch welche die Sparer enteignet werden und diese die Flucht in Realwerte ergreifen. Eine extreme Währungsaufwertung kann aber eine Volkswirtschaft genauso ins Wanken bringen. Dies musste z.B. China erfahren, das durch eine Verdoppelung des Silberpreises innert wenigen Monaten gezwungen wurde, 1935 eine Papierwährung einzuführen (was innert kürzester Zeit in einer Hyperinflation endete).

Bitcoin ist angesichts der grossen Preisschwankungen nicht besonders geeignet, als Landeswährung zu dienen und verspricht momentan nicht unbedingt grössere Stabilität als der U.S. Dollar. Wie El Salvador dieses Problem lösen will, ist noch ungewiss.

Central Bank Digital Currency oder der eigenen Währung als Alternative?

Interessant ist, dass El Salvador nicht auf den Zug einer Central Bank Digital Currency (CBDC) aufgesprungen ist, eine Idee, die von etwa 80% der Zentralbanken der Welt verfolgt wird und in Bahamas mit dem “Sand Dollar” ansatzweise verwirklicht wurde. Möglicherweise schreckt das Beispiel des Petro in Venezuela ab, einer als “Kryptowährung” betitelten CBDC, welche angeblich an die im venezuelanischen Boden schlummernden Erdölschätzen gebunden sein soll. Sie erfreut sich einer ähnlichen Beliebtheit wie der hyperinflationierende Bolivar.

Allgemein dürfte der Erfolg von CBDC vom Vertrauen in die Politik der Zentralbanken abhängig sein. Beispielsweise müsste garantiert sein, dass ein Guthaben in CBDC nicht plötzlich dahinschwindet, weil die Zentralbank beschliesst, allgemeine Negativzinsen einzuführen oder eine hohe Inflation zuzulassen. Dass dieses Vertrauen gegenüber der eigenen Zentralbank in El Salvador grösser wäre als gegenüber der U.S. Federal Reserve erscheint unwahrscheinlich.

Das Gesagte gilt nicht nur für CBDC, sondern auch für die Rückkehr zu einer eigenen, traditionellen Währung, dem 2001 de facto aufgegebenen Colón. Wenn die Bevölkerung nicht von der Stabilität der Notenbankpolitik überzeugt werden kann, wird sie schnellstens die Flucht in andere Werte ergreifen. Bis zu einem gewissen Grad kann eine Währung der Bevölkerung aufgezwungen werden, z.B. indem die Steuerzahlungen nur in dieser Währung entgegengenommen und Renten sowie Löhne der Staatsbeamten nur in dieser Währung ausgerichtet werden. Langfristig funktioniert das aber schlecht und bedingt wirtschaftsschädigende planwirtschaftliche Eingriffe.

Stablecoin als Alternative?

Da das grösste Problem von Bitcoin derzeit dessen grosse Preisschwankungen zu sein scheint, würde als Alternative dazu die Einführung eines “Stablecoin” aufdrängen. Diesbezüglich ist allerdings das Problem, dass diese Form von Kryptowährung derzeit alles andere als stabil ist. Stablecoins funktionieren eher wie ein Investmentfonds. Wer etwa einen an den U.S. Dollar gebundenen “Tether” erwirbt, kann diesen später nicht einfach wieder gegen Dollar einwechseln. Die bei der Ausgabe des Tethers einbezahlten Dollars werden nicht etwa in einen Safe gelegt, sondern am Markt z.B. in Obligationen, Repo-Geschäften etc. investiert. Rentiert dies, ist die Rückzahlung des Tethers gewährleistet. Wenn nicht, erhält man unter Umständen nicht einmal den ursprünglich einbezahlten Dollar zurück.

Fazit

Zusammenfassend ist die Einführung von Bitcoin als Landeswährung in El Salvador ein gewagter Schritt, aber die Alternativen – Beibehaltung des U.S. Dollars als alleinige Währung, Einführung eines Stablecoins, Wiedereinführung einer eigenen Währung oder einer Central Bank Digital Currency – sind nicht unbedingt vorteilhaft. Wie der berühmte amerikanische Ökonom Thomas Sowell sagt: Es gibt keine Lösungen, nur Kompromisse.

“There are no solutions. There are only trade-offs.”

Thomas Sowell

Der Kompromiss, den El Salvador gewählt hat, ist den U.S. Dollar als Landeswährung beizubehalten und Bitcoin als offizielles Zahlungsmittel zuzulassen. Ob dieser Entscheid klug war, wird sich an der Akzeptanz – in der Bevölkerung einerseits und auf der internationalen Ebene andererseits – zeigen. Bewährt sich der Kompromiss nicht, wird El Salvador einen anderen Weg suchen müssen, um seine wirtschaftliche Stabilität und Souveränität zu wahren. Die Idee von Bitcoin als Landeswährung als Chimäre abzutun erscheint aber jedenfalls als voreilig.