Ergebnis der Bürgenstock-Friedenskonferenz: Revival der UN-Charta?

Die mittlerweilen 82 Länder, die das Schlusscommuniqué der Friedenskonferenz auf dem Bürgenstock unterzeichnet haben, setzen auf die UN-Charta und spielen damit den Ball zurück an den UN-Sicherheitsrat. Dieser ist, nicht nur im Ukrainekrieg, meistens durch seine Unfähigkeit aufgefallen, rasch und entschlossen zu reagieren. Doch eine grosse Ausnahme bestätigt die Regel: als am 25. Juni 1950 nordkoreanische Truppen die noch junge Republik Korea im Süden angriff, handelte der UN-Sicherheitsrat fast geschlossen noch am gleichen Tag, was schliesslich zu einer Wiederherstellung der Grenzlinien vor dem Krieg und einem relativ stabilen Waffenstillstand führte. Wäre ein solch entschlossenes Handeln wie damals im Koreakrieg unter der Anwendung der UN-Charta heute (wieder) möglich? Die Antwort ist erstaunlicherweise: ja.

von Maja Blumer, 25. Juni 2024

Eine Friedenskonferenz mit Webfehler?

In der Berichterstattung der Medien zum Ukraine-Friedensgipfel auf dem Bürgenstock vom 15. bis 16. Juni 2024 wurde das Ergebnis grösstenteils als enttäuschend gewertet und vor allem über die drei Punkte im Schlusscommuniqué gesprochen, welche so banal sind, dass sie gar nicht diskutiert werden müssten: Verhinderung eines atomaren Zwischenfalls, keine Instrumentalisierung von Nahrungsmitteln zur Kriegsführung und Freilassung der Geiseln bzw. Kriegsgefangenenaustausch.

Bei diesen drei Punkten sollte man denken, dass auch auf russischer Seite ein Interesse bestehen müsste, zu einer Einigung zu kommen. Sie könnten auch Gegenstand eines Waffenstillstandsabkommens sein, das man mit Shuttle-Diplomatie mit einer Handvoll talentierter Vermittler erreichen könnte. Dazu braucht es keine Konferenz mit gegen 100 Delegationen.

Als Versagen wurde vielfach gewertet, dass wichtige Länder wie Indien das Schlusscommuniqué (noch) nicht unterzeichnet haben, sich die Volksrepublik China nicht zu einer Teilnahme bewegen liess und Russland noch nicht einmal eingeladen wurde.

Gilt also: ausser Spesen nix gewesen, ausser vielleicht ein bisschen Werbung auf Kosten der Schweizerbevölkerung für das Luxusresort im Eigentum katarischer Investoren? Und vielleicht eine Lektion, die erlaubt, bei künftigen Treffen, falls sie denn stattfinden, die «Webfehler von Bürgenstock» zu vermeiden?

Interpretationsbedürftige Hinweise auf die UN-Charta im Schlusscommuniqé

Aber Halt mal: über die drei banalen Punkte hinaus muss auf dem Bürgenstock doch konkret etwas besprochen worden sein, um den Krieg zu beendigen?! Schliesslich war es ein Friedensgipfel für die Ukraine, und nicht ein UN-Charta-Bestätigungsgipfel. Was auf dem Bürgenstock besprochen wurde, bleibt geheim, und lässt sich bestenfalls an der Umsetzung der Überlegungen der Gespräche durch die teilnehmenden Land ablesen, und vielleicht an einer Folgekonferenz in einem anderen Land, über die aber ebenfalls Ungewissheit herrscht.

Das inzwischen (Stand 25. Juni 2024) von immerhin 82 Ländern und 6 Organisationen (weitere Länder und internationale Organisationen sind eingeladen, nachzufolgen) unterzeichnete Schlusscommuniqué lässt gleichwohl gewisse Rückschlüsse zu, wohin die Reise gehen könnte. Es fällt auf, das darin insgesamt vier Mal von der UN-Charta die Rede ist, der offenbar eine immense Bedeutung für den Frieden in der Ukraine beigemessen wird:

… and underscored our commitment to upholding international law including the United Nations Charter

… Ukraine’s Peace Formula and other peace proposals which are in line with international law, including the United Nations Charter.

… comprehensive, just and lasting peace, based on international law, including the United Nations Charter.

The United Nations Charter, including the principles of respect for the territorial integrity and sovereignty of all states, can and will serve as a basis in achieving a comprehensive, just and lasting peace …

Der Schlüssel zum Frieden liegt also nach Meinung der Teilnehmer der Friedenskonferenz auf dem Bürgenstock in der UN-Charta. Das Ergebnis ist insofern erstaunlich, als die UN-Charta und der dort verankerte UN-Sicherheitsrat eher als Ursache von Konflikten denn als Lösung für dieselben gilt – was vom ukrainischen Präsidenten Selenski im vergangenen Herbst angeprangert wurde, als er den UN-Sicherheitsrat bzw. die UNO-Generalversammlung aufforderte, Russland sei das Vetorecht zu entziehen:

Unfortunately, this seat on the Security Council, which Russia occupies illegally through backstage manipulations following the collapse of the Soviet Union, has been taken by liars whose job it is to whitewash the aggression and the genocide.

Nicht nur im Ukrainekrieg ist der Sicherheitsrat durch Vetos Russlands blockiert, das seit 2014 auffallend oft von seinem Vetorecht Gebrauch macht – insgesamt 29 mal in 10,5 Jahren. Zum Vergleich: In derselben Zeit legte die Volksrepublik China 11 mal das Veto ein, die USA 7 mal, Frankreich und Grossbritannien gar nicht. Nicht nur im Fall der Ukraine, sondern generell (Berg-Karabach, Haiti) wurde der Sicherheitsrat dafür bekannt, langsam und unentschlossen zu reagieren. Reformvorschläge liegen auf dem Tisch, deren Umsetzung gilt aber als schlicht unmöglich. Ensprechend ging auch niemand auf die Forderung Selenskis ein, Russland sei das Votum zu entziehen.

Die Vetos Russlands in den vergangenen zehneinhalb Jahren sind aber nichts im Vergleich in den Anfangsjahren der UNO: ganze 41 Mal ergriffen die Vertreter der UdSSR, Nikolai Fedorenko und Yakov Malik, zwischen 1946 bis 1949 zur Vetokeule. Viele der heute noch immer ungelösten Konflikte – etwa denjenigen zwischen Israel und Palästina – haben ihre Wurzel in dieser Zeit. Hätte man dies 1945 bei der Ausarbeitung der UN-Charta geahnt, hätte man diese wohl anders ausgestaltet.

Aber sind die UNO, die UN-Charta und UN-Sicherheitsrat gar nicht so reformunfähig und reformbedürftig, wie es den Anschein macht? Um diese Frage zu klären, muss man bis in die Anfänge der UNO zurückblättern.

Der Koreakrieg: Als der UN-Sicherheitsrat der UN-Charta Nachachtung verlieh

In den bald 80 Jahren ihrer Geschichte hat der UN-Sicherheitsrat in Anwendung der UN-Charta mindestens ein einziges Mal einen Konflikt eingrenzen können, der das Potential hatte, zu einem globalen Krieg zu werden: Den Koreakrieg, der im Juni 1950 begann und 1953 in einem halbwegs stabilen Waffenstillstand wieder dort endete, wo er begonnen hatte: beim 38. Breitengrad, heute umgeben von einer demitarisierten Zone als Pufferzone.

Dass im Süden der koreanischen Halbinsel immer noch die Flagge der Republik Korea flattert (hier in Paju nahe der innerkoreanischen Grenze) ist nicht zuletzt dem entschlossenen Eingreifen des UN-Sicherheitsrates schon am 25. Juni 1950, dem Tag der Invasion der nordkoreanischen Truppen, zu verdanken. (Bild: privat)

Dass sich damals 22 Länder unter der UNO-Flagge vereint haben, um Südkorea im Kampf gegen Nordkorea, die Volksrepublik China (sie stellte etwa 1,5 Mio. Soldaten) und die Sowjetunion (sie lieferte das Know-how und die Waffen) zu unterstützen, ist nicht selbstverständlich. Die Alliierten waren damals: die USA, Grossbritannien, Kanada, Türkei, Australien, Philippinen, Neuseeland, Thailand, Äthiopien, Griechenland, Frankreich, Kolumbien, Belgien, Südafrika, Niederlande und Luxemburg mit militärischer Hilfe, Norwegen, Schweden, Dänemark, Westdeutschland, Indien und Italien halfen mit Militärspitälern und Feldambulanzen. Die Republik China bot ebenfalls Truppen an, das Angebot wurde jedoch von U.S. Präsident Truman abgelehnt. Taiwan spielte insofern im Koreakrieg eine Rolle, als den Kriegsgefangenen die Wahl gelassen wurde, ob sie in die Volksrepublik China zurückkehren wollten oder lieber nach Taiwan gehen möchten (zum Ärger der Volksrepublik China entschieden sich die meisten für letzteres).

Wie es dazu kam: In den frühen Morgenstunden am Sonntag, 25. Juni 1950 überschritten 75’000 nordkoreanische Soldaten die Demarkationslinie beim 38. Breitengrad, welche die Grenze zwischen Nord- und Südkorea bildete. Gegen 17:00 Ortszeit wurde der Flughafen Gimpo in Seoul bombardiert. Die Situation war unklar, etwa wurde behauptet, am Radio in Pyongyang sei am Vortag eine Kriegserklärung verlesen worden. Jedenfalls musste man schon davon ausgehen, dass es sich um einen «full-scale war» handelte. Der U.S. Botschafter in Seoul meldete dies sofort an seine Regierung weiter, diese liess über den UN-Botschafter eine dringende Sitzung beim UN-Sicherheitsrat einberufen, welche – immer noch am 25. Juni 1950 – in Lake Success (New York) um 14:00 Ortszeit begann. Gleichzeitig alarmierten auch die Vertreter der UNO in Korea den UN-Generalsekretär.

Die junge Republik Korea stand schutzlos da. Sie war auf die Invasion nicht vorbereitet, wenn es Warnzeichen gegeben hat, hat man diese ignoriert. Ein Jahr zuvor, am 19. Juni 1949 waren entsprechend dem Plan der UNO die amerikanischen Truppen aus Südkorea abgezogen worden. Am 21. Oktober 1949 hatte die UNO die Republik Korea bezüglich Südkoreas als souveränen Staat anerkannt (freie Wahlen im von der Sowjetunion kontrollierten Nordkorea waren entgegen den Plänen der UNO nicht möglich gewesen). Auch in dieser Hinsicht war der UN-Sicherheitsrat bezüglich der Durchsicht seiner Beschlüsse komplett handlungsunfähig. Seine Pläne für Palästina hatten im Desaster geendet, die Mitglieder des Sicherheitsrats konnten sich auf nichts einigen, und wenn doch, dann kam die Sowjetunion mit einem Veto. Zwischen 1946 und 1949 hatte sie 42 mal zu diesem Mittel gegriffen.

Stalin, der von den Nordkoreanern schon Anfangs 1949 um Hilfe angegangen worden war, um sich den Süden unter den Nagel zu reissen, rechnete wohl nicht mit einer Intervention der UNO oder ihrer Mitgliedstaaten. Gegenüber Mao legte Stalin am 16. Dezember 1949 überzeugend dar:

With regards to China, there is no immediate threat at the present time: Japan has yet to stand up on its feet and is thus not ready for war; America, though it screams war, is actually afraid of war more than anything; Europe is afraid of war; in essence, there is no one to fight with China, not unless Kim Il Sung decides to invade China?

Bestärkt wurde die Theorie Stalins durch eine Rede von U.S. State Secretary Dean Acheson vom 12. Januar 1950, der Korea scheinbar vom Perimeter ausschloss, den die USA im Pazifik verteidigen würde – anders als im Falle Japans, das man entwaffnet hatte, von Okinawa, dem ehemaligen Königreich Ryukyu, über dessen völkerrechtliches Schicksal als ehemalige japanische Kolonie noch zu entscheiden war und den Philippinen als ehemalige Kolonie.

Damit, dass der Sicherheitsrat einen Entscheid fällen könnte, geschweige denn diesen durchsetzen könnte, rechnete also niemand, noch nicht einmal Stalin.

Die Resolutionen 82, 83 und 84 des UN-Sicherheitsrats

Doch es kam anders. Noch am 25. Juni 1950 forderte der Sicherheitsrat mit Resolution 82 den sofortigen Waffenstillstand und der Rückzug der nordkoreanischen Truppen hinter den 38. Breitengrad. Die Mitglieder der UNO wurden aufgefordert, ihren Beitrag zur Durchsetzung der Resolution zu leisten. Der Resolution stimmten 9 anwesende Mitglieder zu: China, Kuba, Ecuador, Ägypten, Frankreich, Indien, Norwegen, Grossbritannien und die USA. Es gab keine Gegenstimmen. Lediglich Jugoslawien enthielt sich der Stimme. Die Sitzung schloss um 18:00 Uhr, die Teilnehmer hatten damit noch Zeit, den Sonntagsbraten zu geniessen.

Wie schon am 25. Juni 1950 vereinbart, traf sich der Sicherheitsrat bereits am Dienstag, 27. Juni 1950 wieder. Die Lageberichte aus Südkorea waren dramatisch. Es handle sich um eine wohlgeplante, konzertierte und grossangelegte Invasion, die südkoreanischen Truppen seien völlig überrascht worden, wurde berichtet. Manche fürchteten schon, der Dritte Weltkrieg sei ausgebrochen.

Spätabens stimmten am 27. Juni 1950 China, Kuba, Ecuador, Frankreich, Norwegen, Grossbritannien und die USA für den von den USA eingebrachten Vorschlag, die Resolution 82 notfalls mit militärischer Gewalt durchzusetzen. Die Vertreter Indien und Ägyptens konnten nicht mitstimmen, weil sie noch auf Instruktionen aus Kairo bzw. Delhi warteten. Nur Jugoslawien stimmte als Mitglied des «Ostblocks» gegen die Resolution 83, welche Geschichte schrieb.

Am 7. Juli 1950 wurden mit Resolution 84 die Länder, die sich für die Umsetzung der Resolution 83 zur Verfügung gestellt hatten, unter den «Unified Command» unter der Führung der USA gestellt. Für die Resolution 84 stimmten China, Kuba, Ecuador, Frankreich, Norwegen, Grossbritannien und die USA.

13 Jahre zuvor hatte am 7. Juli 1937 in Ostasien der zweite Weltkrieg mit dem Zwischenfall bei der Marco Polo Brücke in China begonnen – der Völkerbund blieb damals untätig. Für die Republik China, welche für die Resolution stimmte, ein Grund, diese vorbehaltlos zu unterstützen, der chinesische Vertreter T.S. Tsiang dazu:

Today is 7 July. In 1937, on 7 July, the Japanese began their war of aggression against China. On that occasion, unfortunately, the fire was not put out at the start. The League of Nations failed to come to the aid of my country. It failed to uphold the principles of the Covenant. l am sure l need not go into the consequences of that act of omission. Much of the suffering of the worId can be traced to that failure. We havehad ta pay a heavy price and we are continuing to pay a heavy price, for that failure on the part of the League of Nations. Fortunately, today, the aggression against the Republic of Korea has been met with determination by the United Nations. The Member States, which have responded to the Security Council’s call for assistance to Korea, are, of course, bearing burdens which are by no means light and which will undoubtedly become heavier in the days to come. But l am convinced that the sacrifices made now will, in the long term, spare the peoples of the world much heavier sacrifices in future years and decades. It is therefore only right that the Security Council should carry further the course of action it began on 25 and 27 June.

Auch kleine Staaten trugen die Resolutionen des Sicherheitsrates vom 25. Juni, 27. Juni und 7. Juli 1950 mit. Der kubanische Vertreter im UN-Sicherheitsrat, der Jurist Alberto Inocente Álvarez Cabrera, hob beispielsweise an der Sitzung vom 7. Juli 1950 hervor:

The attitude adopted by the great Powers which, even at the cast of great sacrifice, are taking heroic action to maintain the integrity of the United Nations, is an encouragement to the small nations which have also offered their warmest support to the decisions of the Security Council.

Die drei Resolutionen wurden umgesetzt. Den Alliierten gelang es, unter Inkaufnahme von enormen militärischen, zivilen und materiellen Verlusten innerhalb von rund einem Jahr die Nordkoreaner hinter den 38. Breitengrad zurückzudrängen und 1953 nach langen Verhandlung ein Waffenstillstandsabkommen auszuhandeln. Südkorea, dessen Verbindungen zum eurasischen Kontinent gekappt wurden, wurde damit de facto zur Insel und Teil der First Island Chain.

Der Grund für das rasche Handeln des Sicherheitsrats beim Ausbruch des Koreakriegs: Die Republik China

Dass der UN-Sicherheitsrat in den entscheidenden Tagen handlungsfähig und Geschlossenheit zeigte, hat in zweifacher Hinsicht einen einfachen Grund: Die Republik China (Taiwan), die der UNO wiederum einen der «fähigsten Diplomaten der Welt» zu jener Zeit zur Verfügung stellte: Dr. T.F. Tsiang (17. Februar 1895 – 9. Oktober 1965), welcher die Republik China von 1947 bis 1962 bei der UNO vertrat.

Einerseits verlieh das Votum des Historikers Tsiang der Resolution ein moralisches Gewicht, dem sich die westlichen Staaten nicht so leicht entziehen konnten, wenn sie den Eindruck vermeiden wollten, in ihre alte Rolle als Kolonialmächte zurückzufallen. Andererseits sorgte die Anwesenheit Tsiangs dafür, dass der Sowjetische Vertreter, Malik, bei den entscheidenden Sitzungen nicht dabei war und entsprechend auch kein Veto einlegen konnte.

Die Länder, welche im Koreakrieg intervenierten, waren in früheren Zeiten dadurch aufgefallen, dass sie sich Ostasien unter den Nagel reissen wollten, vor allem mithilfe von «Kapitulationsverträgen» bzw. «ungleichen Verträgen» mit der maroden Qing-Dynastie. Das gilt auch für die Schweiz, welche das letzte Land war, welches 1918 einen solchen Kapitulationsvertrag abschloss, allerdings nicht mit der Qing-Dynastie, sondern mit der Republik China. Erst 1946 gab die Schweiz ihre Vorrechte aus diesem ironischerweise als «Freundschaftsvertrag» betitelten ungleichen Vertrag auf, als eines der letzten Länder überhaupt. (Bild: «The Situation in the Far-East» von Tse Tsan-tsai, Wikimedia Commons, ca. 1900)

Der Vertreter der Republik China, T.F. Tsiang, befürwortete schon in der Krisensitzung des Sicherheitsrats am 25. Juni 1950 namens seiner Regierung ein rasches und entschiedenes Eingreifen. Sein Argument:

The aggressors count upon facing Korea and the world with a fait accompli. A delay of our part would only afford to the breakers of peace further opportunities of aggression. In fact, the problem would become more complicated and less susceptible of solution if this Council were to delay its action. […]

We wish to say, in the second place. that the present crisis in Korea calls for full application of the provisions of the Charter, complete utilization of the moral and legal resources at the disposaI of the United Nations. We owe this to the people of Korea. […] We owe to the neighbours of Korea and to the whole world a full application of the Charter because an act of aggression of this type, if allowed to stand, if allowed to pass without our strongest opposition, would only serve to encourage aggression in other countries.

Die Republik China und mit ihr T.F. Tsiang unterstützten am 27. Juni 1950 vorbehaltlos die Resolution 83 und das Vorgehen von U.S. Präsident Truman, auch wenn die Republik China einen hohen Preis dafür zu bezahlen hatte: Truman entsandte an diesem Tag die Siebte Flotte in die Taiwanstrasse, um einen Angriff der Maoisten auf Formosa (Taiwan) zu verhindern – ein solcher war von Mao und Stalin bereits im Dezember 1949 geplant worden. Umgekehrt verlangte Truman von der Regierung der Republik China, die sich im Dezember 1949 zusammen mit etwa zwei Millionen Flüchtlingen auf Formosa zurückgezogen hatte, sämtliche Angriffe mit Luft- und Seestreitkräften auf das Festland zu unterlassen – es wäre naheliegend gewesen, wenn die Republik China die Gunst der Stunde genutzt hätten, um das Festland oder mindestens Teile davon zurückzuerobern.

Die Klärung des Status von Formosa, so Truman, müsse warten, bis die Sicherheit im Pazifik wiederhergestellt worden sei, ein Friedensabkommen mit Japan1 erzielt worden sei oder die UNO sich damit befasse. Diejenigen Taiwaner, die sich nicht als Chinesen sehen, warten bis heute, dass die Nachfolger von Präsident Truman das Versprechen einlösen. Nur mit dem Unterschied, dass die Republik China in der UNO heute als Pariah behandelt wird.

Tsiang allein hätte im Gremium nichts ausrichten können, wenn die Vertreter anderer Staaten ihm nicht ebenbürdig gewesen wären.

So macht es den Anschein, die besonnenen Worte des indischen Vertreters, Sir Benegal N. Rau, hätten grosses Gewicht gehabt. Der Jurist, der insbesondere die indische Verfassung mitverantwortete, wurde später als Nachfolger des UN-Generalsekretärs Trygve Lie gehandelt, wurde dann aber Richter am Internationalen Gerichtshof in Den Haag. Am 27. Juni 1950 stand auch er persönlich hinter der Resolution 83, mahnte aber, die Möglichkeiten einer Deeskalation im Auge zu behalten:

Let me recount here a recent personal experience. When l arrived in India at the end of March last, the relations between India and Pakistan were as bitter as bitter could be. A paralysing mutual distrust seemed to haunt them at every step. Even responsible Ministers spoke freely of war, not only as a possibility but even as the only possible solution. At this juncture, it
occurred to our Prime Minister to suggest a meeting with the Prime Minister of Pakistan. The two met a few days later. There was no prearranged agenda, but they met, and almost immediately the tension in both countries eased. That meeting was not a solution, but it was a definite step of turning away from the brink of war, and future generations will probably record it as a turning point in the history of Indo-Pakistan relations. l mention this by way of showing that, even when things appear to be at their worst, there is no need for despair.

Es dürfte kein Zufall gewesen sein, dass es am Ende vor allem Indien war, welchem es gelang, im Koreakrieg zu vermitteln und nicht allein auf eine militärische Lösung zu setzen.

Auch der Vertreter Ecuadors, der Jurist Dr. Homero Viteri-Lafronte legte offensichtlich grossen Wert auf eigenständiges Denken. Dies sehr zum Missfallen des CIA, welches sich in einem Bericht vom 28. Juni 1949, also noch vor der Wahl Ecuadors als nichtständiges Mitglied des Sicherheitsrats sehr abfällig über den Ecuadorianer geäussert hat:

Dr. Viteri-Lafronte frequently strayed into the Soviet camp. His eccentric voting probably should not be attributed to Quito but to Viteri-Lafronte’s ambitious pomposity and desire to attract attention. Feeling that he was regarded as a non-entity by the Western Powers, he apparently went to great lenghts to antagonize the US by flirting with the Soviet bloc.

Ob pompös oder nicht, in der Folge fiel der Viteri-Lafronte vor allem dadurch auf, dass er Sir Rau hinsichtlich der sorgfältigen rechtlichen Begründung seiner Voten in nichts nachstand. Es war Viteri-Lafronte, der am 13. Januar 1950 zu bedenken gab, dass es im Sicherheitsrat nicht einfach um Blockdenken gehen kann, wenn die UNO ihre Ziele erreichen will:

I think that we must consider the legal position in which each of the representatives is placed in the light of the Charter definition to the effect that each of us does not represent his own Government nor even a geographical region, but does represent all the Members of the United Nations. It might be well, therefore, to ask that a wider view should be taken in assessing the delicate position in which we find ourselves.

Hat der Sicherheitsrat im Juni 1950 gerade deshalb so geschlossen agiert, weil die Mitglieder Menschen mit Ecken und Kanten waren, und die nicht einfach nachplapperten, was die Vertreten der Western Powers oder des Ostblocks vorgaben?

1949/1950: Der Versuch, die Volksrepublik China in den Sicherheitsrat zu bugsieren

Dass die Aggressoren – die Volksrepublik China und die Sowjetunion, die am Koreakrieg auf Seiten Nordkoreas massgeblich beteiligt waren – im Sicherheitsrat im Juni 1950 nichts zu sagen hatten, und erst recht nicht das Veto einlegen konnten, ist ebenfalls auf die Republik China bzw. T.S. Tsiang zurückzuführen, die damals eben noch nicht ein Pariah war, sondern als gleichwertiges Mitglied des Sicherheitsrates behandelt wurde.

Einen ersten Test erlebte die UN-Charta im Dezember 1949, als die Volksrepublik China mit Hilfe der Sowjetunion versuchte, den Sitz der Republik China im UN-Sicherheitsrat zu annektieren. Dies geschah nicht etwa mit einem Antrag auf Änderung der UN-Charta, für welche nach Art. 108 UN-Charta nicht nur eine Zweidrittelmehrheit der Mitglieder der Generalversammlung sowie die Ratifikation von zwei Dritteln der Mitglieder der Vereinten Nationen, einschliesslich aller ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats notwendig wäre.

Zhou En-lai, der «Aussenminister» der am 1. Oktober 1949 ausgerufenen Volksrepublik China, welche damals noch nicht einmal über eine Verfassung, geschweige denn über eine gewählte Regierung verfügte, gelangte kurz nach seinem «Amtsantritt» an die Generalversammlung der UNO und verlangte mit Unterstützung der Sowjetunion, dass die «Chinese reactionary remnant clique» – sprich die Vertreter der Republik China (welche über eine Verfassung verfügte), aus der UNO geworfen werde. Zhou verlangte, dass stattdessen die Regierung unter Mao Zedong, der er angehörte, als rechtmässige Vertretung Chinas anerkannt werde.

Vor der UNO-Generalversammlung erlitten die Führer von Rotchina und mit ihnen die Sowjetunion mit diesem Begehren gehörig Schiffbruch. Die Suppe hatte die Sowjetunion auszulöffeln, die anlässlich der Sitzung der UNO-Generalversammlung vom 8. Dezember 1949 in einer Resolution zur Ordnung gerufen wurde. Die Generalversammmlung stellte nicht nur eine Verletzung des sino-sowjetischen Freundschaftsvertrags vom 14. August 19452, sondern auch eine Verletzung der UN-Charta fest. Die Sowjetunion (und die Maoisten) würden die Unabhängigkeit und die territoriale Integrität Chinas – der Republik China – sowie den Frieden im Fernen Osten gefährden.

Die Sowjetunion liess nicht locker. Ihr Vertreter bei der UNO, Yakov Malik – wohl der undiplomatischste Diplomat aller Zeiten und als solcher nicht gerade erfolgreich3 – legte das gleiche Begehren am 29. Dezember 1949 dem UN-Sicherheitsrat vor. Sekundiert wurde er vom Vertreter der Ukrainischen SSR. Er stützte sich auf das Telegramm von Zhou En-lai und erklärte, T.F. Tsiang, der «Repräsentant der Kuomintang» gehöre aus dem Sicherheitsrat verbannt, er sei nicht «ermächtigt», das «chinesische Volk» im UN-Sicherheitsrat zu repräsentieren.

Malik hatte sich mit dem Falschen angelegt. Der Diplomat und Historiker T.F. Tsiang, der sich als Geschichtsprofessor an der Tsinghua University eingehend mit dem Versagen der Diplomatie in der Qing Dynastie auseinandergesetzt hatte, konnte aus dem Vollen schöpfen. Seine Antwort vom 29. Dezember 1949:

The statements just made by the representatives of te USSR and of the Ukrainian SSR strike a blow at the very legal and moral foundation of the Security Council and the United Nations. If a minority of this council could arbitrarily deny the authority of any of the other delegations, this Organization would be reduced to anarchy or to obeying the dictates of one or two of its delegations. Such a state of affairs would be intolerable. […]

The Government which I represent is based on a constitution freely accepted by the people’s representatives in a solemn national assembly. This Government is headed by a President and a Vice-President, freely elected by the representatives of the people. The President, who ist the executive officer of my Government, is responsible to a legislature, the members of which were all elected by the people of China.

Der Sicherheitsrat ging danach zur Tagesordnung über, was Malik hinnehmen musste, allerdings nicht ohne darauf hinzuweisen, er beabsichtige nicht, auf «unverantwortliche» Erklärungen und «verleumderische Erfindungen» einer Person, die im Sicherheitsrat «niemanden» repräsentiere, zu hören.

Auch die maoistische Regierung war nicht fähig hinzuhören, ihre Taktik anzupassen und den Sicherheitsrat mit juristischen Argumenten zu überzeugen. Am 8. Januar 1950 schickte der Zhou En-lai in bester Wolf-Warrior-Manier folgende Mitteilung an den Präsident der UNO-Generalversammlung, General Romulo, den Generalsekretär der UNO, Trygve Lie, und die Regierungen im Sicherheitsrat:

This is to inform you that the Central People’s Government of the People’s Republic of China holds as illegal the presence of the delagates of the Chinese Kuomintang reactionary remnant clique in the Security Council of the United Nations. The position of the Central People’s Government of the People’s Republic of China is that the said delegates be expelled from the Security Council. It is hoped that this position be adopted and action be taken accordingly.

Auch Malik reagierte trotzig. An der nächsten Sitzung des Sicherheitsrats am 10. Januar 1950 wollte er die traktandierten Themen nicht diskutieren, bis Tsiang, welcher turnusgemäss das Präsidium übernommen hatte, aus dem Sitzungszimmer gewiesen würde. Den Vorschlag Tsiangs, das Thema an einer Sondersitzung zu traktandieren, lehnte er ab. Der Sicherheitsrat müsse sofort entscheiden. Das geschah, China, Kuba, Ecuador, Ägypten, Frankreich, Norwegen, Grossbritannien und die USA wollten das Thema separat traktandieren, Indien enthielt sich der Stimme. Nur Jugoslawien hielt zu Malik. Wutentbrannt verliess Malik am 10. Januar 1950 das Sitzungszimmer, er wolle nicht an diesem Treffen teilnehmen, bis der «Vertreter der Kuomintang» von der Mitgliedschaft im Sicherheitsrat ausgeschlossen sei.

Bei den Sitzungen vom 12. und 13. Januar 1950 wurde die nunmehr ordnungsgemäss traktandierte Frage, wer den China rechtmässig im Sicherheitsrat vertreten dürfte, ausgiebig diskutiert. Der Präsident Tsiang trat den Vorsitz für das entsprechende Geschäft an den kubanischen Vertreter im Sicherheitsrat ab, so wie dies in den Satzungen des UN-Sicherheitsrat vorgesehen war.

Selbst Malik liess es sich am 12. und 13. Januar 1950 nicht nehmen, an der Sitzung teilzunehmen und schlug mit Beleidigungen gegenüber allen Mitgliedern des Sicherheitsrats nur so um sich. Wenn sich Malik sorgfältiger vorbereitet und mit schlagkräftigen Argumenten aufgetreten wäre, hätte er durchaus einig Vertreter im Sicherheitsrat umstimmen können, möglicherweise sogar die USA. So war es allgemein bekannt, dass Grossbritannien im Herbst 1949 zu einer Anerkennung der Volksrepublik China neigte. Vielleicht gerade deshalb mahnte der Vertreter Grossbritanniens im Sicherheitsrat, Sir Alexander Cadogan, schon am 10. Januar 1950 zu einem besonnenen Vorgehen:

«At this moment, not many Governments have recognized the new Government in China, and therefore, it might be premature and precipitate on the part of this organ of the United Nations to take a definite decision in the near future.»

Auch Ecuador hätte sich durchaus überzeugen lassen, wenn Malik stichaltige Argumente gehabt hätte. Aus der Sicht des Vertreters von Ecuador, Viteri-Lafronte, war die Rechtslage wie folgt:

My Government has recognized the Nationalist Government and for years has maintained diplomatic relations with that government; secondly, my Government has not severed or suspended those relations nor has it withdrawn its recognition of that Government; and thirdly, the Government of Ecuador has not yet recognized the Peiping Goverment. As a result, the state of relations between the Government of Ecuador and the Chinese Nationalist Government has not yet been changed and we still consider that the Chinese Nationalist Goverment is legally entitled to be represented on the Security Council.

Nach langer Debatte stimmten am 13. Januar 1950 Indien, die Sowjetunion und Jugoslawien für den Vorschlag der UdSSR, den Vertreter der Republik China aus dem Sicherheitsrat zu jagen. Die Republik China, Cuba, Ecuador, Ägypten, Frankreich und die USA stimmten dagegen. Norwegen und Grossbritannien enthielten sich der Stimme.

Malik verliess nun endgültig den Sicherheitsrat und liess sich in den kommenden Monaten nicht mehr blicken, erst im August 1950 erschien er wider. Im Juni und Juli 1950 war die Sowjetunion deshalb bei den entscheidenden Sitzungen des UN-Sicherheitsrates über die Intervention im Koreakrieg nicht dabei.

Inwieweit dies von Stalin von langer Hand geplant war, ist nicht klar. Sicher ist jedenfalls, dass Stalin Mao im Dezember 1949 geschickt manipuliert hatte, um diesen zu motivieren, an der Seite der Nordkoreaner gegen den Süden in den Kampf zu ziehen. Wie schon erwähnt, hatte Stalin im Dezember 1949 Mao weisgemacht, dass die einzige Gefahr, die der Volksrepublik China von Seiten der Koreaner drohte. Indem die Volksrepublik China dem Regime der Familie Kim (scheinbar) Unterstützung gewährte, konnte sie die Gefahr erfolgreich abwenden. Zudem stellte Stalin Mao vage Hilfe bezüglich einer Invasion in Taiwan in Aussicht, welche Mao ohne sowjetische Luftwaffe und Marine nicht hätte bewerkstelligen können und willigte ein, den Hafen Port Arthur abzutreten. Dass Mao im Gegenzug etwas bieten musste – konkret die rund 1,5 Millionen Soldaten, die in den Koreakrieg geschickt wurden – war klar. Indem Malik einen Grund generierte, den Sitzungen des Sicherheitsrats fernzubleiben, konnte die Sowjetunion die Hände in Unschuld waschen, als der Koreakrieg dann im Juni 1950 tatsächlich ausbrach.

Der russische Bär hatte schon um 1900 ein Auge auf Korea geworfen. (Bild: Ausschnitt aus «The Situation in the Far-East» von Tse Tsan-tsai, Wikimedia Commons)

Am 17. Januar 1950 beschloss der UN-Sicherheitsrat (in Abwesenheit von Malik), die Frage zu prüfen, wie Diskussionen wie an den drei vorangehenden Sitzungen vermieden werden könnte, einer Expertenkommission zu unterbreiten. Der indische Vertreter im Sicherheitsrat, Sir Benegal N. Rau (26. Februar 1887 – 30. November 1953) führte dazu aus:

The difficulties which might arise from the absence of a uniform rule on questions involving recognition of new Governments have been noticed by Mr. Jessup in his book A Modern Law of Nations written in March 1947. I quote: “Since the issue of approving the credentials of one or the other of two rival governmental groups may arise not only in the General Assembly but also in other organs of the United Nations and in specialized agencies, it would seem to be necessary to establish a general procedure for determining such questions.”

One solution propounded by Mr. Jessup is to formulate an objective test for recognition of a new government and leave the question of representation, whenever it is raised, to be decided on the basis of that test by the International Court of Justice.

The solution which I have indicated, rather than propounded, in my proposed amendments, is slightly different. I have suggested that the decision, instead of being based on the views of the majority of the judges of the International Court of Justice, which is what is implicit in referring the question to that Court, might be based on the views of the majority of the governments of the States Members of the United Nations. […]

There may be other solutions. All I desire is that we should have some definite rule of procedure. Many conflicts can, I feel sure, be avoided by suitable rules of procedure. I am not wedded to the particular solution I have indicated. I have merely tried to set the ball rolling, and I would propose, as the President has already suggested, that the draft amendment be referred to the
Committee of Experts with instructions to make an interim or a final report by a specified date.

Leider wartet man bis heute auf griffige Kriterien, nach denen beurteilt werden kann, wer ein Land rechtmässig in der UNO vertreten darf.

Im Dezember 1971 setzte die UNO-Vollversammlung allerdings ein Zeichen «die Vertreter Chiang Kai-sheks» vor die Tür, so wie es Zhou En-lai und Malik schon 1950 verlangt hatten. Dem Vorhaben von Sir Rau, klare Prozeduren für die Anerkennung konkurrierender Regime zu schaffen, ist damit nicht Rechnung getragen, die Frage des völkerrechtlichen Status von Taiwans, welche US-Präsident Truman in Aussicht gestellt wurde, ist immer noch nicht einmal diskutiert worden.

Lektionen von 1950 für die Gegenwart

Im Vorfeld des Friedensgipfels auf dem Bürgenstock wurde vielfach kritisiert, dass die Volksrepublik China nicht teilgenommen hat. 1950 war der Sicherheitsrat aber genau deshalb handlungsfähig, weil die Sowjetunion und die Volksrepublik China aussen vor gelassen wurden. Hier kommt ein zweiter 1950 etablierter Grundsatz zum Tragen: das Fernbleiben von Sitzungen ist nicht mit einem Veto gleichzusetzen. Der Vertreter Kubas sagte in der Sitzung vom 7. Juli 1950 dazu aus:

The Cuban delegation takes this opportunity to place On record its clisagreement with the interpretation given by the Soviet Union, in its communication ta the Secretary-General [S/1517], regarding the legality of the decisions taken by the Security Council on 25 and 27 June, since it is an established practice in the Council, and one that the USSR has accepted on many occasions, that the abstention of a permanent member from participation in decisions of the Council does not constitute a veto.

Dasselbe gilt für die Kritik, Indien und weitere wichtige Staaten hätten das Schlusscommuniqué vom Bürgenstock (noch) nicht unterzeichnet. Hier gilt das gleiche wie bei der Resolution des UN-Sicherheitsrats vom 27. Juni 1947: wer an einer Abstimmung nicht teilnimmt, z.B. weil er, wie damals Indien und Agypten noch auf Instruktionen seiner Regierung wartet, hat nicht gegen die Resolution gestimmt und das Schweigen gilt auch nicht als Enthaltung. Entscheidender ist ohnehin, wer eine Resolution am Ende umsetzt. Im Koreakrieg spielte Indien eine sehr wichtige Rolle, insbesondere bei der Aushandlung des Waffenstillstandsabkommen.

Auch die Voten kleinen Staaten können eine Rolle spielen: Dass kleine Staaten wie Ecuador oder Kuba mit ihren Voten aktiv mitwirkten, gibt den Resolutionen des UN-Sicherheitsrats vom Juni/Juli 1950 ein anderes Gewicht, als wenn der UN-Sicherheitsrat einfach als Befehlsempfänger von US-Präsident Truman gehandelt hätte – auch wenn die USA am 25. Juni 1950 als erste bzw. gleichzeitig mit dem norwegischen UN-Generalsekretär an den UN-Sicherheitsrat gelangt ist und zudem im Koreakrieg die Hauptlast getragen hat.

Wer hat eigentlich Anspruch auf einen ständigen Sitz im UN-Sicherheitsrat mit Vetorecht?

Wenn die UN-Charta die Basis für einen Frieden in der Ukraine sein soll: Was müsste denn daran geändert werden, dass sie ihre Funktion wahrnehmen kann? Was müsste insbesondere an der UN-Charta geändert werden, damit der Sicherheitsrat bei einem Angriff rasch Entscheiden kann und diese Entscheidung auch durchsetzen kann? Was müsste an der UN-Charta geändert werden, dass Resolutionen nicht durch das Veto eines Aggressors und seiner Verbündeten nicht torpediert werden können, die von ihrem Vetorecht exzessiv Gebrauch machen?

Wer hat Anspruch auf einen Sitz? Eine Frage, auf die im Fall des UN-Sicherheitsrats die UN-Charta eine Antwort liefern müsste. (Bild: privat)

Die erstaunliche Antwort ist: gar nichts! Wie schon im Juni bzw. Juli 1950 könnte der UN-Sicherheitsrat entsprechend der UN-Charta die nötigen Massnahmen zugunsten der Ukraine ohne Risiko eines Vetos Russlands oder der Volksrepublik China ergreifen. Beide Länder haben keinen Anspruch auf einen Sitz im Sicherheitsrat und schon gar nicht einen Anspruch auf ein Vetorecht. Es sind die anderen Länder, welche Russland und der Volksrepublik China dieses Recht unter Missachtung des klaren Wortlauts der UN-Charta einräumen, also müssen diese anderen Länder auch die Möglichkeit haben, der UN-Charta Nachachtung zu verschaffen.

Russland hatte nur als Teil der UdSSR einen Anspruch auf einen Sitz im UN-Sicherheitsrat, zu dem bis 1991 Armenien, Aserbaidschan, Estland, Georgien, Kasachstan, Kirgisien, Lettland, Litauen, Moldawien, Russland, Tadschikistan, Turkmenistan, Ukraine, Usbekistan, Weissrussland und damit 1989 ca. 286 Mio. Menschen vertrat, davon etwas mehr als die Hälfte Russen (ca. 145 Mio.). Die UdSSR wurde 1991 «dismembriert». Um die Vorrechte der UdSSR zu sichern, kreierte man in Russland die Kunstfigur des «Fortsetzerstaates», welche von vielen Staaten – allerdings nicht von der Ukraine – bereitwillig geschluckt wurde, auch wenn sie in völkerrechtlicher Hinsicht Kopfzerbrechen bereitet und deren Legalität von Selenski als «backstage manipulations» bei der UNO im September 2023 offen in Frage gestellt wurde. Historisch gesehen war der Sitz im UN-Sicherheitsrat tatsächlich immer in russischer Hand, während z.B. die Ukrainische Sowjetrepublik im Hinblick auf die UNO als eigenes Land behandelt wurde und als solches neben dem Vertreter der Sowjetunion auch zweimal im Sicherheitsrat Einsitz nahm: 1948/1949 und 1984/1985.

Mindestens bei den Unterzeichnern des Schlusscommuniqés der Konferenz auf dem Bürgenstock besteht wohl Einigkeit, dass der Missbrauch des Vetorechts insbesondere durch die UNO und insbesondere der UN-Sicherheitsrat unterminiert, gegen Treu und Glauben verstösst und die UN-Charta ihren Nutzen verloren hat. Selenski dürfte in seiner Rede vom 20. September 2023, in der er für eine Reform der UNO und des Vetorechts eintrat, nur die Meinung vieler vertreten haben:

We should recognize that the UN finds itself in a deadlock on the matters of aggression. Humankind no longer pins its hopes on the UN when it comes to the defense of the sovereign borders of nations. […]

World leaders are seeking new platforms and alliances that could reduce the disastrous scope of problems – the problems that are met here within these walls with rhetoric, rather than real solutions; with aspirations to compromise with killers, rather than to protect lives.

Dass der UN-Sicherheitsrat und die Mehrheit der Mitglieder der UNO den klaren Verstoss gegen Wortlaut, Sinn und Zweck der UN-Charta unterstützt haben, und an der Fiktion festgehalten haben, Russland sei gleichbedeutend mit UdSSR heisst nicht, dass die UN-Charta deshalb nicht mehr gültig wäre. Man kann darüber debattieren, und vielleicht hat man es auch getan. Vielleicht ist eine Konferenz auf dem Bürgenstock das geeignetere Format, um vorzusondieren, auch und gerade deshalb weil von solchen Gesprächen nichts an die Öffentlichkeit dringt.

Noch klarer ist der Fall bezüglich der Republik China. Die Republik China war und ist gemäss dem Wortlaut Art. 23 Abs. 1 der UN-Charta neben Frankreich, Grossbritannien und den USA ständiges Mitglied des UN-Sicherheitsrats.

Nun ist der Wortlaut einer Bestimmung Ausgangspunkt aber nicht das Ende der Auslegung. Der Bundesrat hat dazu 2010 in einem Bericht ausgeführt4:

Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut des Vertragstextes, der für die Ermittlung des effektiven gemeinsamen Verpflichtungswillens der Vertragsparteien am wichtigsten ist. Weitere Hilfsmittel zur Auslegung des Vertrags sind der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben, der Sinn und Zweck des Vertrages (sog. «effet utile»), seine Systematik sowie die nachfolgende Praxis der Vertragsparteien.

Wie steht es also mit der historischen Auslegung im Hinblick auf den ursprünglich angedachten Zweck der UN-Charta?

Der Einbezug der Sowjetunion in die UNO nach dem zweiten Weltkrieg beruhte soweit ersichtlich primär auf dessen Status als Siegermacht im Zweiten Weltkrieg. Ein konstruktiver Beitrag der Sowjetunion bei der UN-Charta ist nicht ersichtlich, erst recht nicht aus den Sitzungsprotokollen des UN-Sicherheitsrates der ersten Jahre, wo es auch galt, die UN-Charta zu konkretisieren.

Die Republik China ist und bleibt Gründungsmitglied der UNO. Dass der Republik China 1945 in der UN-Charta ein Anspruch auf einen Sitz im Sicherheitsrat hat, hat auch, aber nicht nur, damit zu tun, dass Chiang Kai-shek mit seinen Truppen im Zweiten Weltkrieg an der Seite der Alliierten gekämpft hat.

Die Republik China hat die UN-Charta darüber hinaus aktiv mitgeprägt, nicht zuletzt indem sie mit Dr. John C.H. Wu einen der berühmtesten und bestvernetzten Rechtsgelehrten jener Zeit beizog. Der vielsprachige John C.H. Wu hatte in der Republik China und in den USA studiert, in Paris dissertiert und sein Studium in Berlin abgeschlossen. Schon 1921 – also lange vor dem Zweiten Weltkrieg – spielte er mit dem Gedanken, ob der «Internationalismus» der Lösung von kriegerischen Konflikten zuträglich sein könnte. In einem Brief an seinen Mentor, den U.S. Supreme Court Justice Oliver Wendell Holmes, jr. schrieb er am 21. November 1921:

If the advent of Nationalism contributed to the removal of blood-feuds between families, would it be improbable that the growth of Internationalism will help put an end to the wars between nations which to my mind are nothing more nor less than blood feuds on a large scale?

Die Republik China und ihre Vertreter haben die Arbeit der UNO während immerhin 27 Jahren (von 1945 bis 1971) mitgeprägt – und in all diesen Jahren im Gegensatz zu anderen ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates weder exzessiv von ihrem Vetorecht Gebrauch gemacht noch einen Aggressionskrieg vom Zaun gerissen.

Das Argument, die Republik China hätte nach 1949 ein Grossteil ihres Gebietes verloren, das sie gemäss ihrer Verfassung beansprucht, ist ziemlich heikel. Erstens hat die Republik China schon 1950 im Interesse des Weltfriedens dem Wunsch von U.S. Präsident Truman unterworfen und darauf verzichtet, den Koreakrieg zu nutzen, einen Versuch zu starten, das Festland oder einen Teil davon zurückzuerobern, während fast 1,5 Millionen Soldaten Maos auf der koreanischen Halbinsel kämpften. Zweitens hat Taiwan auch seither nichts unternommen, um am «status quo» etwas zu ändern und die Verfassung von 1947 an die Gegebenheiten anzupassen. Drittens hat die Sovietunion sämtliche Resolutionen bezüglich der Republik China mit einem Veto blockiert und die Rüge der UN-Generalversammlung vom 8. Dezember 1949 blieb wirkungslos. Viertens hatten auch alle anderen ständigen Mitglieder der UNO nach 1945 massive Gebietsverluste zu verzeichnen. Etwa Grossbritannien, das seine Kolonien verlor, darunter 1947 Indien, ebenso Frankreich und sogar die USA mit den strategisch wichtigen Philippinen, die 1946 in die Unabhängigkeit entlassen wurden.

Noch schwächer ist das Argument, die Republik China sei nicht mehr Mitglied der UNO und könne demnach auch nicht mehr Mitglied des UN-Sicherheitsrates sein. Die Frage des Status der Republik China wurde ebensowenig diskutiert wie derjenige Ryukyus oder Taiwans. Die UNO-Generalversammlung hat sich hier selber ein Ei gelegt, indem sie 1971 einfach die Vertreter Chiang Kai-sheks vor die Türe setzten. Man könnte dies durchaus als Präzedenzfall nehmen und die Vertreter von Regierungen vor die Tür setzen, deren Führer die Verfassung ihres Landes ausser Kraft setzen um an ihrem Amt festzuhalten.

Das das nicht geschieht, ist auf die Praxis der absolut überwiegenden Vertragsstaaten der letzten 50 bzw. 30 Jahren zurückzuführen, welche die von der Volksrepublik China bzw. Russland vertretenen Theorien ungeprüft übernommen haben und entgegen dem Wortlaut der UN-Charta einen permanenten Sitz im UN-Sicherheitsrat mitsamt Vetorecht zugebilligt haben.

Die 82 Länder, welche das Schlusscommuniqué auf dem Bürgenstock bislang unterzeichnet haben (Stand: 25. Juni 2024), hätten es in der Hand, diese Praxis zu ändern und der UN-Charta ihr ursprüngliches Gewicht zu verleihen. Das gilt insbesondere für die Schweiz und die weiteren acht Länder, die derzeit einen Sitz im UN-Sicherheitsrat haben (Ecuador, Frankreich, Grossbritannien, Japan, Malta, Republik Korea, Slovenien und USA), die nach Massgabe der UN-Charta unter Einschluss der Republik China mehr als zwei Drittel der Stimmen und 100% der vetoberechtigten Länder umfassen. Wenn Algerien, Guyana, Mozambique und Sierra Leone, die das Communiqué vom Bürgenstock (noch) nicht mitunterzeichnet haben, nicht mitziehen würde, würde das am Ergebnis einer wie auch immer gearteten Abstimmung nichts ändern. Ebensowenig, wenn Russland und die Volksrepublik China Gift und Galle spucken würden, was sie ohnehin schon vor dem Beginn der Konferenz auf dem Bürgenstock getan haben.

Die Frage ist nur: gibt es im Sicherheitsrat Vertreter vom Format eines Sir Rau oder eines T.S. Tsiang, welche über das rechtliche und historische Wissen und das persönliche diplomatische Geschick verfügen, um auf der Basis der UN-Charta eine Resolution für einen Frieden in der Ukraine zu formulieren, die genügend Gewicht hat, dass sich eine erhebliche Anzahl von Staaten nicht nur verbal hinter sie stellt, sondern auch bereit ist, bei deren Durchsetzung aktiv mitzuwirken?

Wenn die Friedenskonferenz auf dem Bürgenstock der Schweiz lediglich als Vorwand dienen würde, um sagen zu können, man habe alles Erdenkliche unternommen, um der UN-Charta zum Durchbruch zu verhelfen, um dann wieder zur Cüpli-Diplomatie überzugehen, hat die Schweiz mit ihrer «Initiative» immerhin Klarheit geschaffen. Dann werden Probleme halt inskünftig wohl noch vermehrt in anderen Gremien angegangen werden, etwa in den Treffen der G7-Staaten und ihrer Partner, die ähnliche Ziele und Werte teilen. Ob hier die Schweiz als Gastgeberin und Gast noch willkommen ist, wird sich zeigen.

Zusammenfassend: Wie könnte der UN-Charta und dem Frieden in der Ukraine konkret zum Durchbruch verholfen werden?

Die Friedenskonferenz vom Bürgestock spielt den Ball zurück an den UN-Sicherheitsrat, der für die Umsetzung der Friedenscharta zuständig ist. Dieser kann entsprechende Resolutionen fassen, welche die völkerrechtliche Basis für die Umsetzung unter Mithilfe der Mitgliedstaaten bilden kann. Dabei geht es im jetzigen Stadium längst nicht mehr um die militärische Hilfe und finanzielle Sanktionen – die entsprechenden Entscheide wurden angesichts der Untätigkeit der UNO längst von anderen Ländern und Organisationen gefällt, insbesondere von der EU, NATO und der G7-Staaten.

Für die Durchsetzung der völkerrechtlichen Regeln im andauernden Krieg in der Ukraine (darum drehen sich die drei konkreten Forderungen im Schlusscommunique), die Aushandlung eines Waffenstillstands und als Endziel die Aushandlung eines Friedensvertrags hat der Sicherheitsrat immer noch eine Chance.

Dies umso mehr, als sich zum ersten Mal seit 1950 eine besondere Konstellation im Sicherheitsrat eingestellt hat:

Da sind einmal die drei Vetomächte: Die drei Vetomächte USA, Grossbritannien und Frankreich haben sich hinter das Schlusscommuniqué gestellt. Die vierte Vetomacht entsprechend dem Wortlaut, Sinn und Zweck der UN-Charta – die Republik China – würde über Diplomaten verfügen, welche sich mit konstruktiven Vorschlägen einbringen könnten, wenn man sie denn lassen würde. Den Vorwurf, Vertreter von Chiang Kai-shek zu sein, der zum Rausschmiss aus der UNO geführt hat, müssen sie sich jedenfalls nicht mehr gefallen lassen. Die fünfte Vetomacht, die Sowjetunion, gibt es nicht mehr. Würde Russland (erneut) das Veto ergreifen, müsste wohl der Vorwurf Selenskis, Russland habe sich den Sitz im Sicherheitsrat rechtswidrig angeeignet, öffentlich diskutiert werden. Dasselbe gilt für die Volksrepublik China.

Zweitens haben mit Japan und Südkorea zwei Mitglieder des Sicherheitsrats das Schlusscommuniqué vom Bürgenstock unterzeichnet, die als Teil der First Island Chain ein immenses Interesse an der Durchsetzung der UN-Charta haben. Sie sind, nebst den Philippinen, latent von ihren Nachbarländern bedroht – Südkorea insgesamt, Japan mindestens bezüglich der Ryukyu-Inseln mit dem Zentrum Okinawa. 1950 hat der UN-Sicherheitsrat rasch reagiert und konnte in Südkorea einen Flurbrand verhindern. Heute wäre dies im Krisenfall nur möglich, wenn die Situation des Vetorechts im UN-Sicherheitsrat gelöst werden kann.

Rotchina und Nordkorea sind in Ostasien in diverse Grenzkonflikte verwickelt.

Die vier restlichen Mitunterzeichner des Schlusscommuniqués vom Bürgenstock, die gleichzeitig Mitglieder des Sicherheitsrates sind, müssen als Wild Cards qualifiziert werden. Es sind dies Ecuador, Malta, Slowenien und die Schweiz.

Dies gilt insbesondere bezüglich der Schweiz. Wird die Schweiz wirtschaftliche Interessen in den Vordergrund rücken, wenn es zwischen dem Völkerrecht und insbesondere der UN-Charta und den Beziehungen zu einzelnen Handelspartnern – etwa der Volksrepublik China und Russland abzuwägen gilt? China war im Mai 2024 immerhin die sechstwichtigste Destination für die Schweizer Exporteure, Russland lag, Sanktionen hin oder her, immer noch auf Platz 26 (gleich hinter Taiwan).

Ähnliche Fragezeichen dürften für die vier Mitglieder des Sicherheitsrats gelten, die das Schlusscommuniqué vom Bürgenstock (noch) nicht unterzeichnet haben. Es sind dies Algerien, Guyana, Mozambique und Sierra Leone. Deren Abseitsstehen beim Schlusscommuniqué vom Bürgenstock kann nicht unbedingt dahingehend gewertet werden, dass der Inhalt desselben abgelehnt wird. Insbesondere Guyana dürfte sehr interessiert an der Durchsetzung der UN-Charta sein, droht doch Venezuela mit der militärischen Annektion von guyanischem Territorium.

Insgesamt steht es um die Chancen für ein Revival UN-Charta besser als auch schon. Möglicherweise hat die Friedenskonferenz auf dem Bürgenstock hier tatsächlich eine Bresche geschlagen.


  1. Im 1951 in San Francisco unterzeichneten Friedensvertrag steht nur, dass Japan auf alle Rechte, Titel und Ansprüche auf Formosa und die Pescadoren verzichte. Zu wessen Gunsten – der Republik China als Rechtsnachfolgerin der Qing Dynastie, welche vom Ende des 17. Jahrhunderts bis 1895 versuchte, Taiwan zu kontrollieren, zu Gunsten der Volksrepublik China oder zu Gunsten eines Entscheids der taiwanesischen Bevölkerung im Sinne des Selbstbestimmungsrechts der Völker (Art. 1, Abs. 2 und Art. 55 UN-Charta, Art. 1 der beiden UN-Menschenrechtspakte 1996). ↩︎
  2. Die Sowjetunion hatte am 14. August 1945 mit der nationalistischen Regierung der Republik China einen Staatsvertrag geschlossen, betreffend «Friendship and Alliance», der explizit zu moralischer und militärischer Hilfe gegenüber der Nationalchina verpflichtete. Dieser Vertrag war nicht aufgehoben worden bzw. ging nicht auf die maoistische Regierung über. Hitler und Stalin schlossen am 14. Februar 1950 einen neuen «Sino-Soviet Treaty of Friendship, Alliance, and Mutual Assistance» ab, der offiziell bis 1979 galt, de facto bis zum sino-sowjetischen «Split» Ende der Fünfzigerjahre; 2001 schlossen Russland und China einen neuen «Freundschaftsvertrag», der bis heute gilt. Zum sino-sowjetischen Freundschaftsvertrag von 1950 kam es, nachdem der Vertreter der Republik China, T.S. Tsiang, anlässlich der Sitzung des UN-Sicherheitsrats vom 12. Januar 1950 darauf hingewiesen hatte, dass in einem Notenaustausch zum sino-sovietischen Freundschaftsvertrag vom 14. Januar 1950 ausdrücklich festgehalten worden war: «In accordance with the spirit of the abovementioned Treaty and to implement its general idea and its purposes, the Soviet Government agrees to render China moral support and assist her with military supplies and other material resources, it being understood that this support and assistance will go exclusively to the National Government as the Central Government of China.» Tsiang fügte an: «So far as I know, the Government of the Soviet
    Union has not denounced that Treaty. At any rate, the Soviet Union continues to enjoy and exercise the rights which accrued to it under that Treaty. If the Soviet Union continues to enjoy its rights under that Treaty, it should continue to fulfil its obligations under that same Treaty.» Der Legislative Yuan stimmte am 23. Februar 1950 für die Aufhebung des sino-sowjetischen Freundschaftsvertrags vom 14. August 1945 ↩︎
  3. Malik, der von Mai 1948 bis Oktober 1952 und von 1956 bis 1976 Vertreter der UdSSR im UN-Sicherheitsrat sass festigte seinen Ruf am 25. Juni 1951, als er (erfolglos) einen Waffenstillstand im Koreakrieg vorschlug und im August 1968, als er (erfolglos) die Invasion der Sowjetunion in der Tschechoslowakei zu rechtfertigen versuchte und (erfolgreich) das Veto gegen eine Resolution des UN-Sicherheitsrats einlegte, die den Rückzug der sowjetischen Streitkräfte und die Freilassung von tschechoslowakischen Politikern forderte. In den insgesamt 26 Jahren zwischen 1948 und 1952 und 1956 bis 1976 legten die Vertreter der UdSSR im insgesamt 67 mal das Veto ein, d.h. 2,58 mal pro Jahr. Die Vetofreudigkeit der UdSSR wird nur noch von derjenigen Russlands seit 2014, welche in den vergangenen 10,5 Jahren insgesamt 29 mal das Veto einlegte (im Schnitt 2,76 mal pro Jahr). Im Vergleich dazu haben die USA von Januar 2014 bis Juni 2024 7 mal das Veto eingelegt, die Volksrepublik China 11 mal (oft zusammen mit Russland), die übrigen Vetomächte gar nie. Ungebrochen sind die Rekorde von 1947, 1949 und 1962 (13, 12 bzw. 11 Vetos der UdSSR). ↩︎
  4. Schweizerischer Bundesrat, Das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats 07.3764 der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 16. Oktober 2007 und des Postulats 08.3765 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 20. November 2008 vom 5. März 2010 ↩︎