Aussenpolitische Kompetenzverteilung zwischen National- und Ständerat auf dem Prüfstand

von Maja Blumer, 10. Juni 2024

Die Motion 23.3943 des Ständerats Hansjörg Knecht unter dem Titel «Kein Alleingang einer einzigen Ratskammer bei direkten Beziehungen zu Einkammerparlamenten» löst auf den ersten Blick Gähnen aus. Antrag und Begründung im Originalwortlaut:

Die Büros der beiden Räte werden beauftragt, mit geeigneten Massnahmen dafür zu sorgen, dass die Schweizer Parlamentskammern darauf verzichten, ohne Einbezug der jeweils anderen Parlamentskammer direkte Beziehungen zu Einkammerparlamenten aufzunehmen.

Die Schweiz unterhält enge bilaterale Beziehungen zu den Nachbarländern. Es besteht ein reger politischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Austausch mit Deutschland, Frankreich, Italien, Österreich und dem Fürstentum Liechtenstein. Dies trifft insbesondere auch auf die Grenzregionen zu. Diese starken Verknüpfungen verlangen denn auch eine enge Koordination über die Landesgrenze hinweg. Um die wichtigen bilateralen Beziehungen mit den Nachbarländern von parlamentarischer Seite zu unterstützen, pflegen fünf ständige Delegationen der Bundesversammlung je Kontakt zum Deutschen Bundestag, dem französischen, italienischen und österreichischen Parlament und dem Landtag des Fürstentums Liechtenstein. Die Aktivitäten der einzelnen Delegationen variieren abhängig von der Prioritätensetzung des Präsidiums, den aktuellen Herausforderungen und der politischen Situation im Nachbarland.

Der Nationalrat hat nun am 2. Mai 2023 der Motion 22.4259 “Zusammenarbeit von Nationalrat und Legislative Yuan (Taiwan) verstärken” zugestimmt. Gemäss dieser Motion sollen (einzig) die “Beziehungen des Nationalrats zur Legislative Yuan (Taiwan)” verstärkt werden, nicht jedoch die Beziehungen des Ständerats zur Legislative Yuan (Taiwan). In der Aussenwirkung könnte bei der Umsetzung der Motion 22.4259 der Eindruck entstehen, dass beide Ratskammern der Schweizer Legislative einer Verstärkung der Beziehungen zur Legislative Yuan (Taiwan) zugestimmt hätten. Dies ist jedoch nicht der Fall.

Mit der Beauftragung der Büros der beiden Räte, mit geeigneten Massnahmen dafür zu sorgen, dass die Schweizer Parlamentskammern darauf verzichten, ohne Einbezug der jeweils anderen Parlamentskammer direkte Beziehungen zu Einkammerparlamenten aufzunehmen, wird eine solch irreführende Aussenwirkung vermieden.

Das Büro des Ständerates bereitet die Motion offensichtlich ziemlich Kopfzerbrechen. Auf welchem Weg die Motion konkret umgesetzt werden könnte, geht aus dieser nicht hervor. Wie der Nationalrat den Beschluss vom 2. Mai 2023 konkret umsetzen will, ist ebenfalls nicht bekannt. Man kann immerhin davon ausgehen, der Nationalrat bzw. dessen Aussenpolitische Kommission sich an die Verordnung über die Pflege der internationalen Beziehungen der Bundesversammlung (VPiB) halten wird und praxisgemäss eine Kontaktnahme mit der taiwanesischen Legislative zunächst mit dem Ständerat bzw. dessen Aussenpolitischer Kommission koordinieren wird.

Zudem sind in die Pflege der Beziehungen zwischen Parlamenten regelmässig die jeweiligen parlamentarischen Freundschaftsgruppen (Ständerat Knecht hat sich bislang keiner solchen angeschlossen) involviert, denen Vertreter beider Kammern und aus einem breiten Spektrum von Parteien angehören. Die Freundschaftsgruppen sind zwar keine Organe der Bundesversammlung und dürfen nicht im Namen der Bundesversammlung handeln, aber sind dennoch praktisch, weil nun einmal Beziehungen zwischen Menschen gepflegt werden, und nicht mittels juristischen Gebilden. Zudem sind sie mit ausländischen parlamentarischen Freundschaftsgruppen mit gleichgelagerten Zielen vernetzt. Wenn internationale Missverständnisse hinsichtlich eines Nationalratsbeschlusses oder einer Freundschaftsgruppe aufgetaucht sein sollten (was doch sehr zu bezweifeln ist), kann man diese mit den entsprechenden Freundschaftsgruppen bzw. mit den betreffenden Ländern klären. 

Das Büro des Ständerats hat gemäss seiner Stellungnahme beschlossen, die Ablehnung der Motion zu beantragen und stattdessen die Aussenpolitische Kommission des Ständerats zu ersuchen, dem Anliegen der Motion mit einer parlamentarischen Initiative zur Anpassung der VPiB Rechnung zu tragen, «wonach sich die beiden Räte besonders eng koordinieren im Umgang mit Einkammerparlamenten und mit Parlamenten, die keine nationalen Parlamente seitens der Schweiz anerkannter Staaten sind.»

Das war sicherlich gut gemeint, nur riskiert der Ständerat damit, aus einer Mücke einen Elefanten zu machen.

Da ist einmal die Erweiterung von «Einkammerparlamenten» um den Zusatz von «Parlamenten, die keine nationalen Parlamente seitens der Schweiz anerkannten Staaten sind.»

Das Büro des Ständerats hat hier wahrscheinlich gemerkt, dass es nicht besonders effizient ist, zwischen Ein- und Zweikammerparlamenten zu unterscheiden. Etwa die Hälfte der souveränen Staaten auf dieser Welt besitzen ein Einkammersystem (z.B. Portugal, Norwegen, Südkorea usw.) und ihn vielen Ländern hat die zweite Kammer eine ganz andere Funktion als in der Schweiz (z.B. Beratungsorgan, House of Lords in Grossbritannien). Für alle Einkammerparlamente und quasi-Einkammerparlamente, mit denen man möglicherweise eine Beziehung pflegen möchte, eine allgemeingültige Regel definieren zu wollen, dürfte einen unverhältnismässigen Aufwand darstellen.

Im Fall von Taiwan ist es besonders kritisch, auf das Parlamentssystem abzustellen. Bis zu den demokratischen Reformen und den entsprechenden Änderungen in der Verfassung von 1947 in den Neunzigerjahren hatte die Republik China sogar ein Dreikammersystem (National Assembly als Wahlbehörde, Legislative Yuan [Unterhaus] und Control Yuan [Oberhaus]). Das Beispiel zeigt, dass Einkammersysteme nicht unbedingt weniger demokratisch sind. Hinzu kommt: Wenn der Ständerat zum taiwanesischen Legislative Yuan Beziehungen pflegen will, kann er ja ohne weiteres einen entsprechenden Beschluss fassen. Er kann natürlich auch zum Control Yuan Kontakt pflegen, der heute allerdings nicht mehr die Funktion eines Oberhauses hat. Oder gar nicht. Das ist eigentlich auch egal.

Die Lösung mit einer Sonderregel für Gremien, die «keine nationalen Parlamente seitens der Schweiz anerkannter Staaten sind» sind, ist im Falle der Republik China (Taiwan) ebenfalls nicht zielführend. Der Legislative Yuan ist das verfassungsmässige, verfassungsmässig gewählte Parlament, der Republik China, eines Staates im völkerrechtlichen Sinne (BGE 130 II 217). Die Schweiz – vertreten durch den dafür zuständigen Bundesrat – hat die Republik China bereits vor 111 Jahren anerkannt. Anlässlich seiner Sitzung vom 5. April 1913 ermächtigte der Bundesrat das Politische Departement, am 8. April 1913 an den chinesischen Minister der Auswärtigen Angelegenheiten folgendes Telegramm zu richten:

«Conseil fédéral suisse déclare reconnaître République chinoise et forme les voeux les plus chaleureux pur son avenir et sa prospérité. Au nom du Conseil fédéral. Le Président de la Confédération.»

Wer behaupten will, «die Schweiz» anerkenne die Republik China nicht, soll sich doch bitte sehr zuerst einmal Gedanken darüber machen, welches die völkerrechtlichen Voraussetzungen einer nachträglichen «Aberkennung» eines souveränen Staats wären, wer dafür zuständig wäre und ob eine solche «Aberkennung» angesichts der heiklen politischen Lage, in die sich die Schweiz gebracht hat, opportun wäre. Es gibt gute Gründe, weshalb Fragen der Anerkennung eines Staates in aller Regel im Bundesrat sorgfältig vorbereitet, diskutiert und protokolliert werden. Jeder kann diese Protokolle im Bundesarchiv einsehen. Es gibt auch gute Gründe, weshalb der Bundesrat in aller Regel Staaten anerkennt, und nicht Regierungen (eine unrühmliche Ausnahme ist die Anerkennung des Franco-Regimes). Es kommt leider auch vor, dass der Bundesrat nicht entscheidet und ein subalterner Beamter einfach Fakten schafft. Nur weil irgendein Beamter auf einer Website des Bundes irgendwelche historischen Errungenschaften anpreist und irgendein selbsternannter «Experte» diese abschreibt, oder vice versa, heisst das aber nicht, dass die entsprechenden Behauptungen nicht einer Überprüfung zugänglich wären.

1906 war doch irgendwas? Der «Letzte Kaiser» wurde geboren, man hat dem Hof der Qing Dynastie sicher zu diesem Ereignis gratuliert! Nur wem? Kaiser Guangxu stand schon seit 1898 unter Hausarrest. Mindestens der Freundschaftsvertrag war ein voller Erfolg, man hat ihn erst 1946 «nachbessern» müssen und seither ist er unverändert in Kraft! Vertragspartner war natürlich nicht die Volksrepublik China, welche erst am 1. Oktober 1949 ausgerufen wurde. Wer am 17. Januar 1950 was anerkannt hat, kann man im Protokoll der entsprechenden Bundesratssitzung nachlesen, sobald der entsprechende Protokollteil zum Vorschein kommt. Im Bundesarchiv findet man hingegen das Protokoll der Sitzung vom 5. April 1913, an welcher der Bundesrat das Politische Departement ermächtigte, am 8. April 1913 dem Aussenminister der Republik China per Telegramm mitzuteilen: «Conseil fédéral suisse déclare reconnaître République chinoise et forme les voeux les plus chaleureux pur son avenir et sa prospérité. Au nom du Conseil fédéral. Le Président de la Confédération.»

Damit, dass sich die Aussenpolitische Kommission nun über diese und anderen Fragen Gedanken machen muss, denen dann – vielleicht – durch eine Anpassung des VPiB Rechnung getragen werden könnte, ist das Problem noch nicht gelöst.

Im Ergebnis wird es wohl kaum dazu kommen, dass der Ständerat dem Nationalrat bzw. der Nationalrat dem Ständerat dazu Vorschriften macht, wie und zu welchen Parlamenten er Beziehungen pflegen darf.

Doch was geschieht in der Zwischenzeit? Wird der Nationalratsbeschluss vom 2. Mai 2023 auf Eis gelegt, so wie es im Moment den Eindruck macht?

Wenn dem so wäre, wäre dies für die Schweiz möglicherweise sehr nachteilig. Offizielle Kontakte zwischen der Schweizer Regierung und der taiwanesischen Regierung werden von ersterer abgelehnt. Die seit 1979 bestehende taiwanesische quasi-Botschaft (früher: Sun Yat-Sen Culture Center, heute: Délégation de Taïwan, République de Chine) sowie die vor fünf Jahren aus der Taufe gehobene, bislang inaktive Handelskammer Schweiz-Taiwan sind als Schweizer Vereine organisiert und stehen momentan unter der Tutel verschiedener SVP-Nationalräte (Glarner, Imark, Reimann).

Kappt man nun auch noch von Vornherein eine mögliche Verbindung zwischen dem Legislative Yuan und dem Nationalrat – beides Parlamente, in denen keine Partei eine Mehrheit hat – macht man die SVP zum Torwächter aller Kommunikationskanäle zu Taiwan. Das mag das Ziel des Vorstosses gewesen sein, schliesslich wird Bundesrat Parmelin am 1. Juli 2024 in Beijing erwartet, wo er «hochrangige chinesische Führer» treffen soll. Verständlicherweise will man hier (weitere) Misstöne vermeiden.

Nur: ist es einer Demokratie würdig, wenn nur einer – bzw. nur eine Partei – sagt, wo’s in der Aussenpolitik lang geht? Vielleicht sollte sich auch der Ständerat die Lektion des taiwanesischen Kinderbuches in Erinnerung rufen, welches die ehemalige taiwanesische Präsidentin 2022 im Wahlkampf benutzt hat.

Die Geschichte im Bilderbuch mit dem Titel 一起看星星 «Zusammen die Sterne schauen», welches von der Partei von Präsident Tsai Ing-wen (der 民主進步黨 Democratic Progressive Party, DPP) in Auftrag gegeben wurde, dreht sich um einen Krokodilkönig, der es sich gutgehen lässt und verlangt, dass alle um sieben Uhr ins Bett gehen und das Licht löschen, damit er die Sterne besser sehen kann. Sein Volk protestiert: «Wie kann es sein, dass ein Mensch allein bestimmen kann, was zählt?» (怎麼可以一個人說了算). Sie gehen auf die Strasse: «Wir wollen Gleichheit!» (要公平). Schliesslich setzen sie sich an einen Tisch und regeln die Differenzen demokratisch. Es folgt das übliche Happy End: Und sie diskutierten oft zusammen ihre Angelegenheiten, so dass jeder der seine Ansicht äussern will, seine Meinung zum Ausdruck bringen kann (以後大家就常常一起討論事情因為有意見都可以表達).

Die Aussenwirkung des auf die lange Bank geschobenen Entscheids, ob und wie National- oder Ständerat die Beziehungen zu Taiwan oder schon nur zu dessen Legislative Yuan pflegen dürfen, könnten grösser sein als die möglicherweise ausgelösten Missverständnisse hinsichtlich der Befugnisse der beiden Kammern und der gemeinsamen Freundschaftsgruppe.

Nachtrag: Der Ständerat hat anlässlich der Sitzung vom 12. Juni 2024 hat die Motion Knecht auf Antrag von dessen Parteikollegen Werner Salzmann sistiert, damit die Aussenpolitische(n) Kommission(en) sich eingehend mit den sich stellenden Fragen befassen und einen Vorschlag einbringen kann/können. Das erscheint im Hinblick auf pragmatische Lösungen – insbesondere auch im Rahmen der vorerwähnten Freundschaftsgruppen – sinnvoll. Irgendwann wird man die Frage der Pflege der Beziehung zu Staaten auf Territorien, die von mehreren Regierungen beansprucht werden oder wurden (Kosovo/Serbien, Nordkorea/Südkorea, Palästina/Israel, Tibet/Volksrepublik China, Berg-Karabach/Aserbaidschan), angehen müssen. Dies aber wirklich besser koordiniert.